Marktversagen: Ursachen und staatliche Lösungen

Auf einem Markt treffen Anbieter und Käufer zusammen. Ihre Entscheidungen und die Preise bestimmen mit, wofür knappe Mittel wie Arbeitszeit, Rohstoffe und Geld eingesetzt werden. In dem hier verwendeten wirtschaftlichen Modell bedeutet effizient: Es gibt keine andere mögliche Verteilung, durch die jemand besser gestellt würde, ohne einen anderen schlechter zu stellen. Marktversagen liegt vor, wenn der Markt dieses Ergebnis verfehlt. Ein hoher Preis oder eine als ungerecht empfundene Verteilung beweist für sich genommen noch kein Marktversagen in diesem Sinn.

Ein externer Effekt ist eine Auswirkung auf einen Dritten, die bei Kauf und Verkauf nicht über den Preis abgegolten wird. Ein Dritter ist hier jemand außerhalb dieses Geschäfts. Negativ ist der Effekt, wenn ihm ein Schaden entsteht, für den der Verursacher nicht aufkommt. Positiv ist er, wenn ihm ein Vorteil entsteht, für den er nicht zahlt. Dann berücksichtigen Anbieter und Käufer einen Teil der Schäden oder Vorteile nicht. Im einfachen Modell kann dadurch von einer schädlichen Tätigkeit zu viel oder von einer nützlichen Tätigkeit zu wenig stattfinden.

Ein öffentliches Gut hat zwei Merkmale: Nicht-Ausschließbarkeit bedeutet, dass man jemanden kaum wirksam von der Nutzung ausschließen kann. Nicht-Rivalität bedeutet, dass die Nutzung durch einen die Nutzung durch andere nicht mindert. Ein Trittbrettfahrer nutzt ein solches Gut, ohne freiwillig mitzuzahlen. Hoffen viele auf die Beiträge anderer, kann das freiwillig finanzierte Angebot zu klein ausfallen. Öffentlich heißt hier nicht einfach, dass der Staat Eigentümer ist. Ein verkaufter Sitzplatz in einer vollen städtischen Veranstaltungshalle ist beispielsweise für andere nicht mehr verfügbar.

Marktmacht bedeutet, dass ein Anbieter Preise oder Bedingungen erheblich beeinflussen kann. Ein Monopol ist ein Markt mit einem einzigen Anbieter. Ein Kartell entsteht, wenn Anbieter ihren Wettbewerb durch Absprachen beschränken, etwa über Preise. Im einfachen Modell kann ein gewinnorientierter Monopolist gegenüber wirksamem Wettbewerb die Menge verringern und den Preis erhöhen. Die Käufer haben dann weniger Ausweichmöglichkeiten.

Ungleiche Informationen liegen vor, wenn ein Vertragspartner etwas Wichtiges weiß, das der andere nicht kennt. Weiß der Verkäufer mehr über versteckte Mängel einer Ware, kann der Käufer ihre Qualität falsch einschätzen. Misstraut er deshalb auch guter Ware und bietet entsprechend wenig, können gute Anbieter den Markt verlassen. Zur Zuordnung fragst du: Geht es um Folgen für Dritte, um gemeinsames Nutzen ohne Ausschluss, um fehlenden Wettbewerb oder um fehlendes Wissen? Ein Fall kann mehrere Probleme enthalten. Begründe deine Wahl mit den Angaben des Falls.

Grenzkosten sind die zusätzlichen Kosten einer weiteren Einheit. Es geht also beispielsweise um das nächste Stück, nicht um die Kosten der bisherigen Herstellung insgesamt. Vergleiche Größen, die sich auf dieselbe zusätzliche Einheit beziehen. Monatliche Gesamtkosten und Kosten je weiterem Stück darfst du nicht einfach addieren.

Die privaten Grenzkosten fallen beim Hersteller für diese zusätzliche Einheit an, etwa für Material und Arbeitszeit. Die externen Grenzkosten sind die zusätzlichen Schäden dieser Einheit, die andere tragen und die der Hersteller nicht bezahlt. Die sozialen Grenzkosten umfassen beides zusammen. Sozial meint hier die gesamte Gesellschaft, nicht soziale Unterstützung.

Für unsere einfachen Fälle mit zusätzlichen Schäden gilt K_s = K_p + K_e. Dabei bezeichnet K_s die sozialen, K_p die privaten und K_e die externen Grenzkosten. Alle drei Größen werden hier in Euro je zusätzlichem Stück angegeben. Ordne erst zu, wer welche Kosten trägt. Addiere danach die privaten und externen Grenzkosten. Zähle denselben Schaden nicht doppelt. Eine Steuerzahlung des Herstellers ist auch nicht selbst ein zusätzlicher Umweltschaden.

Warum kann die produzierte Menge zu groß sein? Stell dir eine weitere Einheit vor, deren Wert für den Käufer zwischen den privaten und den sozialen Grenzkosten liegt. Für Anbieter und Käufer kann sich das Geschäft lohnen, obwohl der Wert geringer ist als die gesamten zusätzlichen Kosten einschließlich der Schäden bei anderen. Im einfachen Modell mit Wettbewerb und ohne weitere Probleme wird deshalb bei unbeachteten negativen externen Effekten mehr hergestellt als gesellschaftlich sinnvoll. Die Formel allein verrät dir jedoch keine genaue optimale Gesamtmenge. Dazu müsstest du auch wissen, wie sich der Wert weiterer Einheiten und ihre Kosten verändern.

Eine staatliche Maßnahme sollte zum Problem passen. Bei einem öffentlichen Gut kann der Staat die gemeinsame Finanzierung durch Steuern organisieren. Er muss dafür Bedarf und Kosten ermitteln: Die Finanzierung allein zeigt noch nicht, wie groß das Angebot sinnvollerweise sein sollte. Gegen Marktmacht können Regeln gegen wettbewerbsbeschränkende Absprachen helfen. Bei ungleichen Informationen können verlässliche Qualitätsnachweise helfen. Ein Qualitätsnachweis bestätigt überprüfte Eigenschaften einer Ware. Solche Nachweise können auch ohne staatliche Bereitstellung entstehen.

Bei unbeachteten Schäden kann eine Pigou-Steuer ansetzen. Sie ist ein theoretisches Modell einer Steuer auf eine schädliche Tätigkeit. Im Idealfall entspricht ihr Betrag dem zusätzlichen äußeren Schaden bei der gesellschaftlich sinnvollen Menge. Der Verursacher bezieht dann diese Kosten in seine Entscheidung ein. Das heißt Internalisierung: Kosten, die zuvor andere trugen, werden für seine Entscheidung wichtig. Ist es billiger, eine Schadstoffeinheit zu vermeiden, als die Steuer zu zahlen, lohnt sich die Vermeidung. Der Staat muss die Schäden aber möglichst genau kennen. Ein falsch gewählter Betrag kann zu wenig oder zu stark zur Verringerung anregen. Die Steuer legt einen Preis pro Einheit fest; wie stark die Menge sinkt, hängt von den Reaktionen ab.

Eine Auflage ist eine verbindliche Vorgabe, etwa eine höchstens erlaubte Schadstoffmenge je Betrieb. Für eine passende Grenze braucht der Staat Wissen über Schäden und mögliche Schutzmaßnahmen. Bei eingehaltenen und kontrollierten Grenzen wird die erlaubte Menge nicht überschritten. Gleiche Vorgaben für unterschiedliche Betriebe können jedoch teurer sein als eine Lösung, bei der mehr dort eingespart wird, wo es günstiger geht.

Beim Emissionshandel wird eine Gesamtobergrenze für den erfassten Ausstoß festgelegt. Emission bedeutet hier Ausstoß eines Schadstoffs oder Treibhausgases. Ein Zertifikat ist eine handelbare Berechtigung für eine festgelegte Ausstoßmenge. Betriebe müssen ihren Ausstoß mit solchen Rechten abdecken. Sie können Rechte kaufen oder verkaufen. Das schafft einen Anreiz, dort einzusparen, wo die Einsparung weniger kostet. Die Gesamtobergrenze bleibt durch den Handel unverändert; der Preis der Rechte kann sich ändern. Der Staat muss eine geeignete Obergrenze bestimmen, den Ausstoß messen lassen und die Einhaltung kontrollieren. Eine zu großzügige Obergrenze erlaubt weiterhin zu viel Ausstoß. Im europäischen Emissionshandel steht eine Berechtigung für eine Tonne Kohlendioxid-Äquivalent. Das ist eine Vergleichseinheit, die verschiedene Treibhausgase nach ihrer Klimawirkung umrechnet; Kohlendioxid ist eines dieser Gase.

Beurteile jede Maßnahme nach vier Fragen. Wirkung: Welches Problem soll sie verringern, und wie erreicht sie das? Informationsbedarf: Was muss der Staat vorher wissen und später kontrollieren? Verteilung: Wer trägt Kosten, wer erhält Geld und wer wird vor Schäden geschützt? Mögliche Nebenfolgen: Entstehen etwa hohe Kontrollkosten oder vermeidbar teure Anpassungen? Bei einer Steuer fließen Einnahmen an den Staat, bei versteigerten Rechten ebenfalls. Werden Rechte kostenlos zugeteilt, erhält der Staat dafür keine Verkaufseinnahmen. Bei Auflagen können Umstellungskosten für die Betriebe entstehen. Prüfe jeweils auch, ob Kosten über höhere Preise an Käufer weitergegeben werden könnten.

Die Verteilung lässt sich an einem ausdrücklich angenommenen Fall verdeutlichen: Steigen die monatlichen Ausgaben zweier Haushalte durch eine Maßnahme jeweils um 12 Euro, ist der Anteil am verfügbaren Geld für den ärmeren Haushalt größer. Eine gezielte Auszahlung könnte diese Belastung ausgleichen; dafür braucht der Staat wiederum Informationen und Geld. Das ist keine Aussage über eine bestimmte geltende Regel. Marktversagen ist ein Anlass, mögliche Lösungen zu prüfen. Eine schlecht gestaltete staatliche Maßnahme kann selbst zusätzliche Probleme verursachen.