Demokratie in der EU: Wer entscheidet mit?

In einer Demokratie sollen die Bürger politische Macht durch Wahlen und Kontrolle beeinflussen können. Demokratische Legitimation bedeutet: Die Berechtigung, politische Entscheidungen zu treffen, lässt sich auf die Bürger zurückführen. In der EU geschieht das über zwei Wege. Deshalb spricht man von einer doppelten demokratischen Legitimation.

Der direkte Weg führt über das Europäische Parlament. Das ist die gewählte Vertretung der EU-Bürger. Seine Mitglieder heißen Abgeordnete. Wahlberechtigte, also Bürger, die wählen dürfen, bestimmen sie bei der Europawahl. In Deutschland hat der Wähler dabei eine Stimme für die Liste einer Partei oder einer anderen politischen Vereinigung. Die Liste legt fest, in welcher Reihenfolge deren Kandidaten einen Sitz im Parlament erhalten.

Der zweite Weg führt über die Mitgliedstaaten, also die Staaten, die zur EU gehören. Ihre Regierungen vertreten sie im Rat der Europäischen Union, kurz Rat der EU. Die Staats- und Regierungschefs vertreten sie im Europäischen Rat. Diese Regierungen müssen sich gegenüber dem Parlament ihres Landes oder gegenüber ihren Bürgern demokratisch verantworten. Das heißt: Sie müssen für ihre Politik einstehen und können politisch zur Verantwortung gezogen werden. Der Einfluss der Bürger auf diese EU-Entscheidungen ist deshalb mittelbar, also über ihre nationale Demokratie vermittelt. National bedeutet hier: auf den einzelnen Staat bezogen.

Auch bei der Besetzung der Europäischen Kommission wirken beide Wege zusammen. Sie ist eine Einrichtung der EU mit eigenen Aufgaben. Der Europäische Rat schlägt ihren Präsidenten vor und muss dabei das Ergebnis der Europawahl berücksichtigen. Das Europäische Parlament wählt den vorgeschlagenen Kandidaten. Später muss das Parlament auch der Kommission als Ganzes zustimmen, bevor der Europäische Rat sie ernennt. Die Bürger wählen die Kommission also nicht direkt bei der Europawahl.

Eine EU-Einrichtung mit festgelegten Aufgaben nennt man Organ. Die vier Organe in der Tabelle haben unterschiedliche Rollen. Das Europäische Parlament vertritt die Bürger. Der Rat der EU vertritt dagegen die Regierungen der Mitgliedstaaten. Dort kommen Minister zusammen. Ein Minister ist ein Regierungsmitglied, das für ein bestimmtes Aufgabenfeld zuständig ist.

Welche Minister im Rat der EU zusammenkommen, hängt vom Thema ab. Bei Finanzfragen sind es die für Finanzen zuständigen Minister. Deutschland wird dort normalerweise durch den zuständigen Bundesminister vertreten. Das ist ein Minister der deutschen Bundesregierung. Es sitzt also nicht für jedes Thema derselbe deutsche Vertreter im Rat.

Die Europäische Kommission soll das gemeinsame Interesse der EU vertreten, nicht die Interessen einer einzelnen nationalen Regierung. Ihre Mitglieder heißen Kommissare. Sie schlägt in der Regel neue EU-Gesetze vor und überwacht, ob die Mitgliedstaaten das EU-Recht einhalten. Deshalb wird sie als „Hüterin der Verträge“ bezeichnet. Die Verträge sind die vereinbarten Grundlagen der EU. Bei Verstößen kann sie den Europäischen Gerichtshof einschalten, das Gericht für die Auslegung und Einhaltung des EU-Rechts.

Der Europäische Rat legt die großen politischen Ziele und die wichtigsten Vorhaben der EU fest. Dort treffen sich die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten. Trotz des ähnlichen Namens ist er ein anderes Organ als der Rat der EU. Der Europäische Rat erlässt selbst keine EU-Gesetze. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, dem Verfahren für die meisten EU-Gesetze, entscheiden Parlament und Rat der EU gemeinsam.

Hier verfolgst du das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vereinfacht bis zu einer möglichen Einigung in der ersten Lesung. Lesung heißt hier: Ein Organ berät über den Gesetzestext und legt seinen Standpunkt dazu fest. Dieses Verfahren gilt für die meisten EU-Gesetze.

Am Anfang steht in der Regel ein Vorschlag der Kommission. Das Recht, einen förmlichen Gesetzesvorschlag einzubringen, heißt Initiativrecht. Das Parlament und der Rat der EU können die Kommission auffordern, einen Vorschlag vorzulegen. Diese Aufforderung ist aber noch kein eigener Gesetzesvorschlag dieser Organe.

Danach berät das Europäische Parlament den Vorschlag. Es kann ihm zustimmen oder Änderungen vorschlagen. So legt es seine Fassung fest. Anschließend berät der Rat der EU. Nimmt er die Fassung des Parlaments an, ist das Gesetz beschlossen. Legt er eine andere Fassung fest, gibt es in diesem Schritt noch keinen fertigen Gesetzesbeschluss. Ein Kommissionsvorschlag allein reicht also ebenso wenig wie eine Zustimmung des Parlaments allein.

Nicht jede EU-Regel hat dieselbe Form. Eine EU-Verordnung gilt unmittelbar in den Mitgliedstaaten, ohne dass sie erst in nationales Recht umgesetzt werden muss. Eine EU-Richtlinie gibt den Mitgliedstaaten ein verbindliches Ziel vor. Sie müssen sie innerhalb einer bestimmten Frist in nationales Recht umsetzen, können aber die Form und die Mittel dafür wählen. Mit „EU-Gesetz“ ist hier vereinfacht eine solche verbindliche Regel gemeint.

Das Wort Demokratiedefizit bezeichnet den Vorwurf, dass Entscheidungen der EU keine ausreichende demokratische Grundlage haben. Es ist eine Kritik, kein Beweis dafür, dass Wahlen und demokratischer Einfluss in der EU fehlen. Für ein begründetes Urteil brauchst du Kriterien. Ein Kriterium ist ein Maßstab, nach dem du etwas prüfst. Du kannst etwa nach Einfluss, Kontrolle und Wahlgleichheit fragen.

Beim Einfluss prüfst du, wer mitentscheiden darf und wer Vorschläge einbringen kann. Das Parlament wird direkt gewählt und beschließt im ordentlichen Verfahren Gesetze mit. Es hat aber kein allgemeines eigenes Initiativrecht. Wer stärkeren Einfluss der direkt gewählten Vertreter fordert, kann diese Grenze kritisieren. Dabei muss er berücksichtigen, dass das Parlament bereits über Gesetze mitentscheidet. Bei der Kontrolle fragst du, wem ein Entscheidungsträger Rechenschaft schuldet und wer seine Zustimmung verweigern kann. Das Parlament kann etwa seine Zustimmung zur Kommission als Ganzes verweigern.

Bei der Wahlgleichheit fragst du, ob Stimmen dasselbe Gewicht für die Vertretung im Parlament haben. Größere Mitgliedstaaten erhalten mehr Sitze, kleinere Staaten aber mehr Sitze je Einwohner. Das nennt man degressive Proportionalität. Ein Sitz steht dabei für einen Abgeordneten. Kritisiert wird das ungleiche Gewicht bei der Vertretung der Bürger. Als Gegenargument zählt der Schutz kleinerer Staaten: Auch ihre Bevölkerung soll mit unterschiedlichen politischen Ansichten im Parlament vertreten sein. Du musst deshalb Wahlgleichheit und die Vertretung kleinerer Staaten gegeneinander abwägen. Abwägen heißt: Gründe prüfen und erklären, welchen du mehr Gewicht gibst.

Auch die Beteiligung an Wahlen ist wichtig. Nach dem endgültigen Ergebnis der Bundeswahlleiterin betrug die Wahlbeteiligung in Deutschland bei der Europawahl 2024 64,7 Prozent. Das ist der Anteil der Wahlberechtigten, der gewählt hat. Die Zahl zeigt die Nutzung dieses Wahlrechts in Deutschland. Aus ihr allein kannst du weder die Gründe für das Nichtwählen noch die demokratische Qualität der gesamten EU ableiten.