Ordentliches Gesetzgebungsverfahren einfach erklärt

Ein Gesetzentwurf ist ein ausformulierter Vorschlag für ein Gesetz. Er kann von der Bundesregierung, aus dem Bundestag oder vom Bundesrat kommen. Die Bundesregierung leitet die Politik des Bundes. Der Bundestag ist das vom Volk gewählte Parlament; seine Mitglieder heißen Abgeordnete. Im Bundesrat wirken Vertreter der Landesregierungen an der Gesetzgebung mit. Je nach Herkunft nimmt ein Entwurf zunächst einen anderen Weg. Sobald er den Bundestag erreicht hat, folgt im üblichen Verfahren dieser Ablauf.

Der Bundestag behandelt den Entwurf in der Regel in drei Lesungen, also Beratungen. In der ersten Lesung wird der Entwurf an einen oder mehrere Ausschüsse überwiesen. Ein Ausschuss ist eine kleinere Gruppe von Abgeordneten, die sich mit einem Fachgebiet befasst. Dort wird der Entwurf genau geprüft; Änderungen können vorbereitet werden. In der zweiten Lesung berät der Bundestag die Ausschussergebnisse und stimmt über Änderungen ab. Am Ende der dritten Lesung steht die Schlussabstimmung über das Gesetz.

Nach einem erfolgreichen Beschluss des Bundestags wird das Gesetz dem Bundesrat zugeleitet. Ob dessen ausdrückliche Zustimmung erforderlich ist, hängt von der Art des Gesetzes ab. Wie sich die beiden Arten unterscheiden, lernst du im dritten Abschnitt. Ein Beschluss des Bundestags allein beendet das Verfahren also noch nicht.

Ist das Gesetzgebungsverfahren erfolgreich abgeschlossen, folgen weitere Schritte. Der Bundeskanzler als Regierungschef und der zuständige Bundesminister unterzeichnen das Gesetz mit; das heißt Gegenzeichnung. Danach prüft der Bundespräsident, das Staatsoberhaupt, ob das Gesetz nach den Regeln des Grundgesetzes zustande gekommen ist und nicht offensichtlich gegen dessen Inhalt verstößt. Das Grundgesetz ist Deutschlands Verfassung mit den grundlegenden Regeln des Staates. Die anschließende Unterzeichnung durch den Bundespräsidenten heißt Ausfertigung. Die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt, der amtlichen Sammlung der Bundesgesetze, heißt Verkündung. Das Inkrafttreten ist der Zeitpunkt, ab dem die gesetzlichen Regeln gelten. Das Gesetz kann einen Zeitpunkt des Inkrafttretens festlegen. Dieser kann nach der Verkündung liegen.

Einbringen bedeutet, einen Gesetzentwurf förmlich zur Beratung vorzulegen. Das Grundgesetz erlaubt drei Ausgangspunkte: die Bundesregierung, die Mitte des Bundestags und den Bundesrat. Nach den Verfahrensregeln des Bundestags kann eine Fraktion oder eine Gruppe von mindestens fünf Prozent seiner Mitglieder einen Entwurf einbringen. Fünf Prozent bedeutet fünf von hundert. Eine Fraktion ist eine Gruppe von Abgeordneten, meist derselben Partei, die im Parlament dauerhaft zusammenarbeitet. Ein einzelner Abgeordneter erfüllt diese Regel für sich allein nicht.

Ein Entwurf der Bundesregierung geht in der Regel zuerst an den Bundesrat. Dieser kann eine Stellungnahme abgeben, also seine Meinung und Änderungsvorschläge mitteilen. Danach geht der Entwurf an den Bundestag. Für den Entwurf zum Bundeshaushalt gibt es eine Ausnahme: Er geht gleichzeitig an Bundestag und Bundesrat. Der Bundeshaushalt legt die geplanten Einnahmen und Ausgaben des Bundes fest. Ein eigener Entwurf des Bundesrats geht über die Bundesregierung an den Bundestag. Ein Entwurf aus dem Bundestag kann direkt dort eingebracht werden, ohne vorgeschaltete Stellungnahme des Bundesrats.

Der Bundestag berät die Entwürfe und beschließt die Bundesgesetze. Seine Ausschüsse leisten dafür die fachliche Vorarbeit. Der Bundesrat vertritt die Länder und erhält nach dem Bundestagsbeschluss jedes Bundesgesetz. Seine frühe Stellungnahme zu einem Regierungsentwurf und seine spätere Mitwirkung nach dem Beschluss sind zwei verschiedene Schritte. Der Bundesrat kann den beschlossenen Gesetzestext nicht selbst umschreiben. Bei Streit kann ein gemeinsamer Ausschuss einen Kompromiss suchen.

Ein Bürger oder ein Verein hat kein eigenes Recht, einen Bundesgesetzentwurf beim Bundestag einzubringen. Er kann aber eine Idee an einen der berechtigten politischen Akteure herantragen. Greift etwa eine Fraktion die Idee auf und bringt selbst einen Entwurf ein, stammt die förmliche Vorlage aus dem Bundestag.

Ein Zustimmungsgesetz braucht die ausdrückliche Zustimmung des Bundesrats. Das ist der Fall, wenn das Grundgesetz diese Zustimmung verlangt. Dass ein Gesetz die Länder berührt, reicht als Begründung allein nicht aus. Verweigert der Bundesrat seine notwendige Zustimmung endgültig, kommt das Gesetz nicht zustande. Eine erneute Mehrheit im Bundestag kann die fehlende Zustimmung nicht ersetzen.

Die übrigen Bundesgesetze heißen Einspruchsgesetze. Hier ist keine ausdrückliche Zustimmung des Bundesrats nötig. Der Bundesrat kann aber nach Abschluss eines Vermittlungsverfahrens Einspruch einlegen, also dem beschlossenen Gesetz förmlich widersprechen. Der Bundestag kann diesen Einspruch mit der vorgeschriebenen Mehrheit zurückweisen. Ein Nein des Bundesrats bedeutet deshalb bei den beiden Gesetzesarten nicht dasselbe.

Für das Zurückweisen gilt: Hat der Bundesrat seinen Einspruch mit der Mehrheit seiner Stimmen, aber mit weniger als zwei Dritteln beschlossen, braucht der Bundestag die Mehrheit aller seiner Mitglieder. Das sind mehr als die Hälfte aller Bundestagsabgeordneten, nicht bloß mehr als die Hälfte der gerade abgegebenen Stimmen. Hat der Bundesrat den Einspruch mit mindestens zwei Dritteln seiner Stimmen beschlossen, braucht der Bundestag zwei Drittel der abgegebenen Stimmen und zugleich mindestens die Mehrheit aller seiner Mitglieder. Werden die erforderlichen Mehrheiten nicht erreicht und bleibt der Einspruch bestehen, scheitert das Gesetz.

Der Vermittlungsausschuss ist eine gemeinsame Gruppe aus Mitgliedern von Bundestag und Bundesrat. Er sucht bei Streit einen Kompromiss, also eine Lösung, auf die sich beide Seiten einigen können. Schlägt er Änderungen des Gesetzes vor, muss der Bundestag darüber erneut beschließen. Der Ausschuss kann weder die Zustimmung des Bundesrats ersetzen noch selbst das Gesetz endgültig beschließen.