EU-Gesetzgebungsverfahren einfach erklärt

Die Europäische Kommission macht in der Regel den förmlichen Vorschlag. Förmlich bedeutet: Der Vorschlag wird nach den vorgeschriebenen Regeln eingereicht und startet das Verfahren. Dieses Vorschlagsrecht heißt Initiativrecht. Die Verträge der EU sehen Ausnahmen vor. Parlament und Rat können die Kommission auffordern, einen Vorschlag vorzulegen. Eine solche Aufforderung ist selbst noch kein Gesetzesvorschlag.

Im Europäischen Parlament beraten gewählte Abgeordnete über den Text. Sie vertreten die Bürger der EU. Im Rat der EU beraten Minister aus den Mitgliedstaaten. Sie vertreten ihre Regierungen; je nach Thema nehmen andere zuständige Minister teil. Parlament und Rat können Änderungen verlangen und entscheiden im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gleichberechtigt über die Annahme. Die Kommission kann das Gesetz nicht an ihrer Stelle beschließen.

Eine verbindliche rechtliche Entscheidung der EU nennt man einen Rechtsakt. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren braucht seine Annahme die Einigung von Parlament und Rat auf denselben Text. Verordnung, Richtlinie und Beschluss sind verschiedene Arten von Rechtsakten. Wie sich diese unterscheiden, erfährst du im letzten Abschnitt.

Nach dem Vorschlag der Kommission folgt die erste Lesung. Eine Lesung ist eine Phase, in der die beteiligten Einrichtungen einen Text prüfen und ihren Standpunkt festlegen. Zuerst berät das Parlament. Es kann den Vorschlag billigen, also zustimmen, oder Änderungen vorschlagen. Danach prüft der Rat den Standpunkt des Parlaments. Billigt er ihn, ist der Rechtsakt angenommen. Die erste Lesung hat keine feste Frist.

Stimmt der Rat nicht zu, legt er einen eigenen Standpunkt fest. Diesen prüft das Parlament in der zweiten Lesung. Billigt das Parlament ihn, ist der Rechtsakt angenommen. Dasselbe gilt, wenn sich das Parlament innerhalb der vorgesehenen Frist nicht äußert. Lehnt es den Standpunkt mit der Mehrheit seiner Mitglieder ab, ist der Vorschlag gescheitert. Diese Mehrheit bedeutet: Mehr als die Hälfte sämtlicher Mitglieder muss für die Ablehnung stimmen. Das Parlament kann stattdessen mit dieser Mehrheit Änderungen verlangen.

Verlangt das Parlament Änderungen, prüft sie der Rat. Billigt er sämtliche Änderungen, ist der Rechtsakt angenommen. Billigt er nicht sämtliche Änderungen, folgt die Vermittlung. Für die zweite Lesung haben Parlament und anschließend Rat grundsätzlich jeweils drei Monate Zeit. Diese Fristen können um höchstens einen Monat verlängert werden.

In der Vermittlung suchen gleich viele Vertreter von Parlament und Rat nach einem Kompromiss, also einer gemeinsamen Lösung trotz unterschiedlicher Wünsche. Die Kommission hilft bei der Annäherung. Der Vermittlungsausschuss hat dafür grundsätzlich sechs Wochen. Ohne gemeinsamen Entwurf scheitert der Vorschlag. Mit einem gemeinsamen Entwurf folgt die dritte Lesung: Parlament und Rat müssen ihn grundsätzlich innerhalb von sechs Wochen billigen. Sonst scheitert er ebenfalls. Die beiden Fristen von sechs Wochen können jeweils um höchstens zwei Wochen verlängert werden. Ein Vorschlag muss also nicht drei Lesungen durchlaufen: Eine frühere Einigung kann das Verfahren schon beenden.

Neben den festgelegten Schritten können Vertreter von Parlament, Rat und Kommission in einem Trilog verhandeln. Damit ist ein Treffen dieser drei Einrichtungen gemeint. In solchen informellen Gesprächen suchen sie einen Kompromiss. Informell bedeutet hier: Das Gespräch ersetzt die vorgeschriebenen Entscheidungen nicht. Ein ausgehandelter Text muss anschließend förmlich gebilligt werden; im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entscheiden weiterhin Parlament und Rat über seine Annahme. Triloge können schon vor Abschluss der ersten Lesung stattfinden.

Auch die nationalen Parlamente, also die Parlamente der Mitgliedstaaten, erhalten die Vorschläge. Sie prüfen unter anderem die Subsidiarität. Dieser Grundsatz gilt in Bereichen, für die nicht ausschließlich die EU zuständig ist. Die EU soll dort tätig werden, wenn Staaten, Regionen und Gemeinden das Ziel nicht ausreichend erreichen können und es auf EU-Ebene besser erreicht werden kann. Es geht also um die Frage, auf welcher Ebene eine Aufgabe sinnvoll erfüllt werden kann.

Im Frühwarnsystem können nationale Parlamente innerhalb von acht Wochen begründet mitteilen, warum ein Vorschlag aus ihrer Sicht diesen Grundsatz verletzt. Bei ausreichend vielen solchen Einwänden muss der Vorschlag überprüft werden. Die Prüfung kann auch ergeben, dass die Kommission den Vorschlag beibehält. Der Einwand eines einzelnen nationalen Parlaments beendet das Verfahren daher nicht von selbst.

In Deutschland müssen Bundestag und Bundesrat frühzeitig von der Bundesregierung informiert werden. Der Bundestag ist das vom Volk gewählte Parlament. Er kann der Bundesregierung seine Stellungnahme, also seine begründete Position, vor den EU-Verhandlungen mitteilen. Die Bundesregierung muss sie bei den Verhandlungen berücksichtigen. Im Bundesrat wirken die Regierungen der Bundesländer mit. Er wird entsprechend den Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechten der Länder beteiligt. Diese Mitwirkung ist von den gemeinsamen Entscheidungen des Europäischen Parlaments und des Rates zu unterscheiden.

Eine EU-Verordnung hat allgemeine Geltung und ist in allen ihren Teilen verbindlich. Sie gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Sie muss also nicht erst durch ein nationales Gesetz in deutsches Recht umgesetzt werden. Nationale Maßnahmen zur Durchführung können trotzdem nötig sein, etwa wenn die Verordnung dafür Spielraum lässt. Unmittelbare Geltung bedeutet daher nicht, dass die Staaten gar nichts mehr tun müssen.

Eine EU-Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet ist, ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Die Staaten haben Spielraum bei der Wahl der Form und der Mittel. Grundsätzlich müssen sie die Richtlinie innerhalb einer vorgegebenen Frist in nationales Recht umsetzen. In Deutschland kann das zum Beispiel durch ein Gesetz geschehen. Eine Richtlinie ist also keine unverbindliche Empfehlung.

Ein EU-Beschluss ist in allen seinen Teilen verbindlich. Nennt er bestimmte Adressaten, also Empfänger, bindet er diese. Das können zum Beispiel ein Mitgliedstaat oder ein Unternehmen sein. Es gibt auch Beschlüsse ohne bestimmte Adressaten. Du darfst deshalb nicht aus dem Wort Beschluss schließen, dass er sich stets an ein einzelnes Unternehmen richtet.

Achte beim Unterscheiden auf zwei Fragen: Für wen ist die Regel verbindlich? Muss sie grundsätzlich noch in nationales Recht umgesetzt werden? Die Art des Rechtsakts sagt nicht allein, wie er beschlossen wurde. Neben dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gibt es weitere Verfahren.