Gesetzgebungsverfahren im Bund einfach erklärt

Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler, dem Regierungschef, und den Bundesministern. Die Minister sind für verschiedene Themen zuständig. Gesetzentwürfe können von der Bundesregierung, vom Bundesrat oder aus der Mitte des Bundestages eingebracht werden. „Einbringen“ heißt: einen Entwurf offiziell zur Beratung vorlegen. „Aus der Mitte des Bundestages“ bedeutet: Der Vorschlag kommt von Abgeordneten, also gewählten Volksvertretern, die ihn nach den dafür geltenden Regeln gemeinsam einbringen.

Beim üblichen Weg eines Regierungsentwurfs erhält zunächst der Bundesrat Gelegenheit zu einer Stellungnahme, also einer schriftlichen Bewertung. Danach geht der Entwurf zurück an die Bundesregierung. Sie kann darauf antworten und bringt den Entwurf beim Bundestag ein. Dort folgen in der Regel drei Lesungen. Eine Lesung ist eine Beratungsrunde. Nach der ersten Lesung arbeiten normalerweise Fachausschüsse am Text. Das sind kleinere Gruppen von Abgeordneten für bestimmte Themen. Anschließend folgen die zweite Lesung und am Ende der dritten Lesung die Schlussabstimmung. Nimmt der Bundestag den Entwurf an, befasst sich der Bundesrat mit dem beschlossenen Gesetz. Wie dieser mitwirkt, hängt vom Gesetzestyp ab.

Ist die Beteiligung von Bundestag und Bundesrat erfolgreich abgeschlossen, folgen weitere Schritte. Zuerst unterschreiben der Bundeskanzler und der zuständige Minister; das heißt Gegenzeichnung. Danach prüft der Bundespräsident, der oberste Vertreter des Staates, das Gesetz rechtlich und unterschreibt es. Diese Unterzeichnung heißt Ausfertigung. Anschließend wird der Text im Bundesgesetzblatt, dem amtlichen Veröffentlichungsblatt für Bundesgesetze, veröffentlicht. Das heißt Verkündung. Inkrafttreten bedeutet: Ab diesem Zeitpunkt gilt das Gesetz. Meist nennt das Gesetz dafür einen Tag. Fehlt eine solche Bestimmung, gilt es ab dem vierzehnten Tag nach dem Tag, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben wurde. Beschluss, Veröffentlichung und Beginn der Geltung sind also unterschiedliche Schritte.

Ein Fachausschuss prüft die Einzelheiten eines Entwurfs. Seine Mitglieder sind Abgeordnete aus verschiedenen politischen Gruppen des Bundestages. Sie können Fachleute anhören und Änderungen empfehlen. Arbeiten mehrere Ausschüsse am Entwurf, fasst der hauptsächlich zuständige Ausschuss die Ergebnisse zusammen. Er legt dem Bundestag einen Bericht und eine Beschlussempfehlung vor. Das ist ein Vorschlag, wie der Bundestag entscheiden soll. Die Empfehlung ersetzt keinen Gesetzesbeschluss und macht den Entwurf noch nicht zu einem geltenden Gesetz.

Das Plenum ist die Versammlung der Abgeordneten des Bundestages. In der ersten Lesung wird normalerweise festgelegt, welche Ausschüsse den Entwurf beraten. Dabei kann es auch eine Aussprache über seine Ziele geben. In der zweiten Lesung beraten die Abgeordneten auf Grundlage der Ausschussempfehlung und stimmen über Änderungen ab. Am Ende der dritten Lesung entscheidet der Bundestag in der Schlussabstimmung über den gesamten Entwurf. Drei Lesungen bedeuten drei Beratungsrunden; sie müssen nicht an drei verschiedenen Tagen stattfinden.

Im Bundesrat sitzen Mitglieder der Regierungen der Bundesländer. Dort wirken die Länder an den Bundesgesetzen mit. Der Bundesrat ist also eine andere Einrichtung als der Bundestag. Er befasst sich mit jedem vom Bundestag beschlossenen Bundesgesetz. Seine Möglichkeiten hängen davon ab, ob es ein Zustimmungs- oder ein Einspruchsgesetz ist. Er kann den vom Bundestag beschlossenen Text nicht selbst umschreiben.

Das Grundgesetz enthält die grundlegenden Regeln des deutschen Staates. Es legt fest, wann ein Bundesgesetz die ausdrückliche Zustimmung des Bundesrates braucht. Ein solches Gesetz heißt Zustimmungsgesetz. Besonders starke Auswirkungen auf die Länder können dabei eine Rolle spielen. Entscheidend ist aber die Vorschrift im Grundgesetz. Du kannst den Gesetzestyp nicht allein daran erkennen, dass ein Thema die Länder interessiert.

Bei einem Zustimmungsgesetz ist das Ja des Bundesrates notwendig. Solange es fehlt, kann das Gesetz nicht in Kraft treten. Ein weiteres Ja des Bundestages ersetzt diese Zustimmung nicht. Bei Streit kann ein Vermittlungsverfahren helfen: Vertreter beider Seiten suchen nach einer gemeinsamen Lösung. Das notwendige Ja des Bundesrates muss vor den abschließenden Unterschriften und der Verkündung vorliegen.

Ein Bundesgesetz, für das das Grundgesetz keine Zustimmung des Bundesrates verlangt, heißt Einspruchsgesetz. Ein Einspruch ist ein förmlicher Widerspruch des Bundesrates gegen das beschlossene Gesetz. Bevor der Bundesrat Einspruch einlegen kann, muss ein Vermittlungsverfahren abgeschlossen sein. Danach kann er Einspruch einlegen oder das Gesetz passieren lassen. Der Bundestag kann einen Einspruch mit der vorgeschriebenen Mehrheit zurückweisen. Wie hoch diese Mehrheit sein muss, hängt davon ab, mit welcher Mehrheit der Bundesrat den Einspruch beschlossen hat. Eine knappe Mehrheit der gerade anwesenden Abgeordneten genügt deshalb nicht in jedem Fall. Nach einer wirksamen Zurückweisung kann das Gesetz trotz des Einspruchs zustande kommen; die nötigen Unterschriften und die Verkündung folgen noch.

Vor der Schlussabstimmung bietet die Ausschussberatung einen Änderungspunkt: Der zuständige Fachausschuss kann eine überarbeitete Fassung empfehlen. In der zweiten Lesung kann auch ein einzelner Abgeordneter einen Änderungsantrag stellen. Das ist ein offizieller Vorschlag, eine bestimmte Stelle des Textes zu ändern. Über diesen Antrag entscheidet der Bundestag durch Abstimmung. Der Antrag selbst ändert das Gesetz noch nicht. Der Bundesrat kann den beschlossenen Text nicht eigenständig ändern.

Nach dem Bundestagsbeschluss kann bei Streit der Vermittlungsausschuss eingeschaltet werden. In dieser gemeinsamen Gruppe sitzen gleich viele Mitglieder von Bundestag und Bundesrat. Er sucht einen Kompromiss, also eine Lösung, auf die sich beide Seiten einigen können. Der Bundesrat kann ihn bei Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen verlangen. Bei einem Zustimmungsgesetz können auch Bundestag und Bundesregierung ihn einschalten, nachdem der Bundesrat seine Zustimmung verweigert hat. Der Ausschuss darf Inhalte aufgreifen, die im bisherigen Verfahren bereits beraten wurden. Neue Inhalte darf er nicht in das Verfahren einführen. Er macht Vorschläge und beschließt die Gesetzesänderung nicht selbst. Schlägt er eine Änderung vor, muss der Bundestag erneut darüber abstimmen. Danach befasst sich der Bundesrat mit dem geänderten Gesetz.

Der Bundespräsident hat am Ende eine andere Aufgabe: Er prüft das Gesetz rechtlich und fertigt es aus. Er ist nicht die zuständige Stelle, um einen politischen Änderungswunsch als neue Formulierung in den Text einzutragen. Nach der vorherrschenden Rechtsauffassung muss er die Ausfertigung verweigern, wenn der Inhalt schwerwiegend und offensichtlich gegen das Grundgesetz verstößt. Wie weit sein Recht zur inhaltlichen Prüfung reicht, ist umstritten. Für einen gewöhnlichen Änderungswunsch fragst du deshalb zuerst: In welcher Phase ist der Text, und wer darf dort einen Vorschlag machen oder darüber abstimmen?